왜 국영기업을 민영화할까? 공기업을 비효율성, 적자, 특권층, 부패와 동일시하는 경제학자들은 경제의 효율성을 증대하기 위해 필요한 조치라고 말한다. 하지만 정치학자들의 생각은 다르다. 정치인들이 민영화를 추진하는 까닭은 정부 금고가 비어있기 때문이라고 미국 시카고 대학의 정치학자 애덤 셰보르스키는 말했다. 돈을 쓰는 일은 언제나 즐겁다.
민영화를 선악의 이분법으로 재단하는 일은 바보나 할 짓이리라. 공기업도 대개 대규모의 민간투자가 어려울 때나, 민간경제가 떠맡기 힘든 공공 서비스나 인프라 투자의 확충 과정에서 탄생했기 때문이다. 공기업도 시장경제 친화적이고, 나름대로 국민경제의 효율성을 제고하는 과정에서 나왔다. 하지만 모든 조직이 그렇듯이 시간이 흐르면서 방만해지고, 효율성도 떨어진다. 그래서 민영화의 방법을 빌려 경제에 활력을 불어넣고자 한다. 그렇다고 해도 모든 민영화가 성공적인 것도 아니고 또 그럴 수도 없다. 민영화는 각국이 처한 역사적 현실, 산업의 특성, 그리고 행위자들의 게임 속에서 성공적일 수도, 실패할 수도 있기 때문이다. 라틴아메리카의 경험을 반추해 보자.
라틴아메리카에서는 1990년대 민영화의 열풍이 거세게 불었다. 벌써 17년이나 되었다. 대부분의 국가들이 인프라, 공공 서비스, 에너지 산업을 민간의 손에 돌려주었다. 전력, 전화, 가스, 도로, 항만, 상하수도 등이 민영화의 길을 걸었다. 그 결과 해당 부문의 생산성과 서비스의 질이 제고되었다. 하지만 국민들의 불만도 극에 달해 있다. 라틴아메리카의 대표적 여론조사기관으로 칠레에 본부를 두고 있는 라티노바로메트로의 2004년 통계를 보자.“국가가 관장하던 공공 서비스, 예컨대 수도•전력 등이 민영화되었습니다. 가격과 질을 고려한다면 당신의 평가는 어떻습니까?” 이 질문에 대해 ‘불만족’이란 의사를 표한 응답자가 75%,‘만족’이라는 응답자는 19%였다. 많은 나라에서 물 위기, 전력대란을 겪은 데에다 엄청난 요금 인상을 경험했기 때문이다. 이 모든 것이 행위자들의 게임의 결과였다.
먼저 재정위기에 봉착한 국가는 국영기업을 좋은 가격에 파는 데만 관심을 보였다. 그래서 민영화 이후 규제 제도의 설계를 게을리 한 채 전격적으로 매각했다. 그 결과 민간기업의 전략적 행동, 계약의 불이행, 불합리한 요금체계를 제어할 수 없었다. 대부분의 업종에서 재협상을 둘러싼 분란이 거의 2년 단위로 절반 이상의 민영화 기업에서 일어났다. 민영화 이전에 규제 제도를 잘 디자인해야 할 필요성을 역설한다.
반면 ‘외국인투자’의 이름으로 기업사냥에 나선 초국적 기업들이 대부분의 인프라와 공공 서비스 업종을 장악했다. 내외 민간기업들은 설비 매수대금을 빠른 시간 내에 회수하기 위해 단기적 수익 극대화 전략으로 대응했다. 그 방법은 고용인구를 줄이고, 요금을 대폭 올리는 것밖에는 없다. 하지만 약속했던 추가 투자는 없었다. 특히 상당한 지분을 갖고 참여한 투자기금회사들은 장기적 관점의 투자를 죄악시했다. 초국적 기업들은 기존의 물량을 시장 상황에 맞춰 높은 가격을 유지하는 전략적 행동에 매진했다.
그 결과로 소비자들은 요금 상승을 감내해야 했고, 주기적으로 물난리나 에너지 대란을 겪어야 했다. 수돗물에는 질소 함량이 높아져 건강관리가 문제가 되고, 송배전 사고가 일어나도 늑장 대응으로 큰 피해를 겪었다.2007년 라티노바로메트로의 조사를 보면 시민들이 얼마나 재 국영화를 갈망하는지 잘 보여준다. 석유•연료의 경우 77%, 전력의 경우 76%, 전화의 경우 69%의 응답자가 다시 국영화하기를 원했다. 민영화된 망 산업에 대한 불만이 그만큼 크다. 전력이나 가스와 같은 망 산업을 경쟁체제로 디자인하기란 참으로 어렵다. 민영화를 기획하는 우리 당국자들도 라틴아메리카의 경험을 한번쯤 반추해봄 직하다.
서울신문 이성형 정치학 박사•중남미 전문가
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